Articles

Как известно, наше государство по сравнению с другими европейскими (и не только) странами не является богатым. Тем не менее, выполняя свои функции, оно позволяет себе тратить значительные денежные средства на закупки необходимых товаров, работ и услуг. Как показывает мировой опыт, капитал достаточно быстро оборачивается в сфере торговли, сфере услуг, поэтому торговать с государством необходимо. Соответствующий сектор экономики является очень привлекательным как для отечественных, так и зарубежных субъектов хозяйствования. Так, в 2004 году объем государственных закупок составил 27,4 млрд. гривень (без учета государственного оборонного заказа) . Поэтому проблемы правового регулирования государственных закупок, существующие правила игры на данном рынке небезынтересны для любого руководителя.

Основным нормативным актом, который определяет правила проведения государственных закупок, является Закон Украины от 22.02.2000 г. № 1490-ІІІ «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства» (далее по тексту – Закон о государственных закупках). За период существования в этот документ восемь раз вносились изменения и дополнения, наиболее принципиальными среди которых были изменения, внесенные Законами Украины № 434-І от 16.01.2003 г., № 2188-І от 18.11.2004 г., № 2664-І от 16.06.2005 г. Последний из них (Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно дополнительных гарантий защиты финансовых интересов государства») в части внесения изменений в Закон о государственных закупках в полном объеме вступил в силу 23 августа 2005 года.

Прежде всего, следует обратить внимание на изменения преамбулы Закона о государственных закупках. Исключив из абзаца первого преамбулы слово общие (выделено нами – С.С.), законодатель намеревается придать Закону о государственных закупках характер акта прямого действия, который непосредственно устанавливает правовые и экономические основы осуществления процедур закупок товаров, работ и услуг за счет государственных средств.
Законом от 16.06.2005 г. существенно расширена сфера применения Закона о государственных закупках, причем  в нескольких направлениях.

Во-первых, изменено содержание понятия «государственные средства», к которым помимо средств Государственного и местных бюджетов, государственных кредитных ресурсов, средств Национального банка Украины, государственных целевых фондов, Пенсионного фонда Украины, фондов социального страхования, отнесены средства всех созданных в Украине фондов общеобязательного государственного социального страхования.

Во-вторых, применение понятия «государственные средства» распространено на все без исключения закупки товаров, работ и услуг, независимо от того, направляются они лишь на обеспечение деятельности государственных органов либо Фондов социального страхования, или нет.

В-третьих, к распорядителям государственных средств, которые по Закону о государственных закупках выступают заказчиками, отнесены предприятия, созданные в установленном порядке органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым или органами местного самоуправления и уполномоченные на получения государственных средств, принятия по ним обязательств и осуществление платежей.

В-четвертых, новой частью 5 статьи 2 Закона о государственных закупках определено, что процедуры закупки, установленные этим Законом, применяются к закупке товаров, работ и услуг государственными (казенными) предприятиями и хозяйственными обществами, в которых доля акций государства превышает 50 процентов, с учетом особенностей и в порядке, определенных Кабинетом Министров Украины. При этом Закон не устанавливает ограничения относительно источников финансирования таких закупок (т.е. это касается и закупок за счет собственных средств данных субъектов).

Изменениями в часть 1 статьи 2 Закона о государственных закупках уточнены предельные суммы закупок, при наличии которых этот Закон может применяться. Так, стоимость закупки товара (товаров), услуги (услуг) должна составлять или превышать 30 тыс. гривен  (ранее – 5 тыс. евро), а работ – 300 тыс. гривен (ранее – 20 тыс. евро).

Для обеспечения четкости осуществления государственных закупок, упрощения работы членов тендерных комитетов (в особенности не имеющих  достаточного опыта), а также участников торгов Закон о государственных закупках дополнен статьей 22, которая определяет стадии государственных закупок, а именно:
1) утверждение сметы (программы, плана использования государственных средств);
2) утверждение годового плана государственных закупок;
3) выбор и проведение процедур закупок на основании утвержденной сметы (программы, плана использования государственных средств) и годового плана государственных закупок;
4) определение победителя процедуры закупки;
5) заключение договоров о закупке;
6) составление отчета о результатах осуществления процедуры закупки;
7) выполнение договоров о закупке;
8) контроль за исполнением договоров о закупке.
Закупки могут осуществляться в соответствии с годовым планом, который утверждается заказчиком не позднее чем через месяц после утверждения сметы (программы, плана использования государственного средства). Экземпляр годового плана направляется уполномоченному органу (в настоящее время его функции выполняет Министерство экономики Украины) в случаях и в порядке, определенных этим органом. По мнению Министерства экономики Украины, годовой план закупок должен быть направлен уполномоченному органу и размещен в информационной системе сети Интернет в течение 15 календарных дней с момента его утверждения. Учитывая изменения в часть 3 статьи 3 Закона о государственных закупках, в самое ближайшее время Министерство экономики Украины должно определить новую форму годового плана.

Существенно усложнилось положение заказчиков и участников торгов в связи с необходимостью обеспечения заказчиками прозрачности осуществления государственных закупок и обнародования соответствующей информации.

С дополнением Закона о государственных закупках статьей 41 в соответствии с Законом Украины от 18.11.2004 г. на заказчиков возложена обязанность обеспечить прозрачность осуществления государственных закупок путем обнародования необходимой информации относительно закупки товаров, работ и услуг за государственные средства с помощью информационных систем в сети Интернет. Сейчас данная норма претерпела изменения, направленные на расширение объема информации, которая может размещаться в Интернете. Помимо объявлений о запланированных закупках,  проведении предварительной квалификации; отчетов о результатах осуществления процедуры закупки, включая все дополнения к ним; объявлений о результатах  процедуры закупки; информации, касающейся рассмотрения жалобы, в случае ее поступления, заказчики дополнительно должны размещать годовые планы государственных закупок и протоколы раскрытия тендерных (ценовых) предложений. Кроме того, в соответствии с частью 2 статьи 29 Закона о государственных закупках заказчик должен обнародовать в информационной системе сети Интернет акцепт и письменное уведомление всем участникам торгов о его результатах.

Таким образом, процедура запроса ценовых предложений (котировок), которую заказчики используют для обеспечения небольших потребностей в товарах или услугах, может значительно «подорожать». Как показывает практика применения Закона о государственных закупках, собственники информационных систем устанавливают высокие (особенно для небольших государственных учреждений и организаций) цены на услуги по размещению информации, что не позволит в процессе государственных закупок экономить  бюджетные средства.

Взаимоотношения между информационными системами в сети Интернет, заказчиками и участниками торгов в соответствии с Законом о государственных закупках устанавливаются на договорных началах и должны предусматривать срок и размер оплаты услуг по обнародованию информации о закупках. В отличии от порядка размещения объявлений в «Вестнике государственных закупок», где плата за размещение информации с бюджетных учреждений и организаций не взимается, размещение информации в сети Интернет является исключительно платным. Тендерная палата Украины в заключении № 1/08-ДЗ от 15.08.2005 г.  считает, что соответствующие услуги могут быть оплачены заказчиком, за заказчика – третьим лицом или в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 21 Закона. Если принять во внимание то обстоятельство, что значительная часть информации должна быть размещена еще до определения победителя торгов, а также то, что в 2005 году в сметах бюджетных учреждений не были запланированы средства на оплату услуг информационных систем, нетрудно предположить, что подобная ситуация объективно создает условия для злоупотреблений в при проведении тендеров..

Информация, предусмотренная Законом о государственных закупках, должна размещаться последовательно, по крайней мере, в одной из информационных систем в сети Интернет в соответствии с техническим регламентом и в порядке, предусмотренном информационными системами. При этом в избранной заказчиком информационной системе должны быть размещены все без исключения документы, предусмотренные статьей 41 Закона о государственных закупках.

Закон о государственных закупках дополнен новой статьей 42, в которой конкретизированы требования, предъявляемые к информационным системам. Практическое значение для всех участников процедур государственных закупок имеют положения данной нормы относительно того, что перечень информационных систем ведет Министерство экономики Украины. В этот перечень запрещается внесение информационных систем, которые не соответствуют требованиям Закона о государственных закупках, а также невнесение информационных систем в сети Интернет, которые отвечают требованиям данного Закона.

Следует также отметить установление Законом санкций для заказчиков за неразмещение информации о торгах в Интернете. Такие действия могут быть обжалованы в Министерства экономики Украины, или в судебном порядке и являются основанием для отмены торгов.

Определенные новаций коснулись процедур проведения тендеров.

Так, внедрена новая процедура осуществления закупок – торги с уменьшением цены (редукцион), которая в соответствии со статьёй 14 Закона о государственных закупках вместе с открытыми торгами является основной процедурой тендеров. Порядок проведения редукциона регламентирована разделом ІІІ-І Закона о государственных закупках. Редукцион применяется в случае, если предметом закупки являются товары или услуги, для которых существует постоянно действующий рынок и которые производятся или предоставляются не по отдельно разработанным спецификациям, при условии, что ожидаемая стоимость закупки таких товаров превышает 100 тысяч гривен.

Он осуществляется в два этапа в порядке, предусмотренном для открытых торгов. На первом этапе всем участникам предлагается подавать предварительные тендерные предложения без указания цены. Тендерная документация при этом должна лишь предусматривать предложения относительно технических, качественных и других характеристик предмета закупки, условия поставки, квалификационные требования. Срок подачи участниками предварительных предложений составляет не менее 21 календарного дня со дня опубликования объявления о  проведении редукциона.

На втором этапе заказчик предлагает участникам, предварительные тендерные предложения которых не были отклонены на первом этапе, предоставить окончательные тендерные предложения с указанием цены. Срок представления тендерных предложений на втором этапе составляет не менее 10 календарных дней со дня уведомления заказчика о результатах первого этапа. Во время раскрытия тендерных предложений представителям участников предлагается уменьшать цену тендерного предложения на шаг редукциона, определенный тендерной документацией. Победителем объявляется участник, который был назван последним и предложил наиболее низкую цену.

Новым условием применения процедуры закупки у одного участника является подтверждения заказчиком факта повторной отмены торгов вследствие поступления предложения от одного и того же участника, или неполучения ни одного тендерного предложения.

Изменилась процедура запроса ценовых предложений (котировок):
• стоимостная граница этой процедуры ограничена суммой, не превышающей 100 тыс. гривен;
• с пяти до трех уменьшено количество участников, которым необходимо направлять запросы ценовых предложений;
• заказчики получили возможность направлять по почте участникам торгов запросы относительно ценовых предложений либо размещать их в информационных системах сети Интернет;
• Законом четко определены обязательные условия, которые должен содержать запрос;
• заказчик обязательно должен составлять протокол раскрытия ценовых предложений и предоставлять его копию участникам по их запросам в течение одного дня;
• договор о закупке может заключаться в срок не ранее чем через три рабочих дни с даты отправления всем участникам сообщений о результатах осуществления закупки и не позднее 14 рабочих дней со дня определения победителя.
Законом предусмотрена возможность осуществления государственных закупок в порядке межведомственной координации (статья 141 Закона о государственных закупках) , но лишь при наличии следующих условий:
• такая процедура применяется исключительно при закупке товаров;
• межведомственная координация касается лишь главных распорядителей Государственного бюджета Украины и распространяется на закупки за счет средств Государственного бюджета.
Применение механизма межведомственной координации для закупки за счет местных бюджетов может производиться с помощью единых тендерных комитетов с учетом положений приказа Минэкономики от 26.12.2000 г. № 280 «Об утверждении Положения о порядке создания и основные функции тендерных комитетов относительно организации и проведения процедур закупки товаров, работ и услуг за государственные средства».

Гораздо либеральнее разрешены вопросы установления тендерного обеспечения и обеспечения выполнения договора о закупке. Заказчики более не ограничены в выборе видов обеспечения, которыми могут быть как непосредственно предусмотренные Законом о государственных закупках, так и установленные Гражданским кодексом Украины. Вместо обязанности предусмотрено право заказчика устанавливать как обеспечение тендерного предложения, так и обеспечение выполнения договора о закупке. Важным дополнением Закона является то, что в случае деления предмета закупки на отдельные части (лоты), размер тендерного обеспечения устанавливается по каждому лоту.

В вопросах оформления результатов закупок заказчики получили право требовать нотариального удостоверения договора о закупке. Условия такого договора не могут отличаться от условий акцептованного тендерного (ценового) предложения участника и не должны изменяться после подписания договора, кроме случаев,  непосредственно предусмотренных Законом о государственных закупках, например, вследствие уменьшения бюджетного финансирования.

Наконец заказчики получили действенный механизм противодействия недобросовестным участникам – победителям торгов, которые отказывались от выполнения или не исполняли надлежащим образом принятые на себя обязательства. Статья 34 Закона о государственных закупках дополнена частью 5, которая предусматривает право заказчика в одностороннем порядке расторгнуть договор и провести новую процедуру закупки в случае отказа участника - победителя процедуры закупки от выполнения договора.

Изменения Закона о государственных закупках также коснулись порядка обжалования действий заказчика во время проведения торгов.

Право на обжалование действий заказчика отныне предоставляется не только участникам торгов, но и любому иному лицу, которое считает, что заказчиком допущены нарушения процедуры закупки, установленные Законом. Решения заказчика об отклонение всех тендерных предложений также может быть обжаловано.

В новой редакции изложена статья 37 Закона, что привело к изменению порядка подачи и рассмотрения жалоб по поводу нарушений при проведении заказчиком торгов. Рассмотрения жалоб производится с участием нового субъекта - комиссии по рассмотрению жалоб при Тендерной палате Украины.

На основании вывода данной комиссии по жалобе уполномоченный орган принимает решения об ее удовлетворении или отклонении и, соответственно, отменяет торги, обязывает заказчика совершить определенные действия или принимает решения об отказе в удовлетворении требований субъекта, подавшего жалобу.

В случае рассмотрения жалобы заказчиком торгов, решение по результатам такого рассмотрения направляется в течение трех рабочих дней со дня его принятия уполномоченному органу и в комиссию по рассмотрению жалоб при Тендерной палате Украины.

Необходимо отметить, что Закон о государственных закупках дополнен разделом ІІ1 «Общественный контроль в сфере государственных закупок», а также целым рядом норм, определяющих статус нового субъекта отечественной системы государственных закупок – Тендерной палаты Украины. В соответствии с Законом о государственных закупках данный субъект выступает одной из форм участия общественности в формировании и реализации государственной политики в сфере государственных закупок, а по своему статусу является неприбыльным объединением общественных организаций, действующим в соответствии с законодательством Украины. Более подробно статус этой организации освещен в заключении Тендерной палаты Украины по вопросам государственных закупок от 15 августа 2005 года № 1/08-ДЗ . Анализ полномочий Тендерной палаты Украины позволяет сделать вывод о том, что, с одной стороны, она может стать эффективным средством противодействия нарушениям закона в сфере государственных закупок, а с другой – некоторые из  полномочий предоставлены ей неправомерно и не соответствуют статусу общественной организации, например, согласовывать определенные процедуры закупок, или давать заключения о целесообразности расходования бюджетных средств. Считаем, что такие полномочия могут использоваться исключительно государственными органами.

Надеемся, что Тендерная палата Украины не станет «крышей» для отдельных консалтинговых структур, которые создали себе прибыльный бизнес на государственных закупках, а станет, прежде всего, эффективным защитником интересов государства в этой сфере.